Introducción

Afloran a la discusión pública, generalmente a borbotones, las noticias de contratos escandalosos, cuando no de empleados fantasmas en la Asamblea Legislativa. La cuantía que logran acumular, el canon pactado por hora y la multiplicidad de contratos concentrados en un puñado de personas o corporaciones ponen los nervios de punta a la ciudadanía.

Aunque lo discutido en este artículo surge principalmente de observaciones en el ámbito legislativo y gubernativo desde hace más de treinta años, haríamos bien en observar cómo estos patrones se repiten agigantada y particularizadamente, en el Ejecutivo, en municipios, en las corporaciones públicas, en las agencias federales de reconstrucción y en la más glotona de 'nuestras' agencias del gobierno: la impuesta federalmente Junta de Supervisión Fiscal.

La función de asesorar

Brindar eticamente consejos a base de conocimiento y experiencia, con capacidad evaluadora crítica de hechos y procesos para recomendar cursos de acción y orientar decisiones fundamentadas, en eso debe consistir la función asesora.

Quien asesora no toma las decisiones, ni las ejecuta. Se desempañe antes y a veces observa durante y despues de la ejecución. En ocasiones acompaña a quien toma las decisiones y a quienes las ejecutan. Tambien evalúa lo que sucede luego de implantarse la decisión tomada.

Visto de esta manera se supone que quien asume la función asesora sea un experto, perito y conocedor de la sustancia y de los procesos sobre los cuales asesora. Ello incluye tambien conocer sobre el proceso de tomar decisiones y de construir opciones y estudiarlas con cautela. Requiere además, objetividad y cálculo que permita fundamentar lo que se aconseja, nunca justificarlo. La justificación es el lamento que sobreviene luego del fracaso de una recomendación mala o mal implantada. Fundamentar, por el contrario, supone capacidad para explicar porque algo puede resultar o no, como fue previsto.

Asesorar es una función profesional que porta grandes responsabilidades. Cuando se asesora en el ámbito público, donde el objeto de toda acción u omisión debe atender al Bien Común, la responsabilidad es siempre además, de orden y repercusión social.

Atender al Bien Común debe ser la función continua de quien asesora y de quien toma las decisiones y las ejecuta.

El asesoramiento legislativo

No hay servidor público que necesite más asesoramiento, ni de mayor calidad que quien legisla. La importancia de sus decisiones, las más sobre asuntos especializados o tecnicos, unidas a la ignorancia que debemos presumir tienen quienes legislan, obligan a que quienes legislen procuren el mejor asesoramiento en sus gestiones.

Esto último amerita explicarse. En nuestro sistema que aspira a ser democrático, a quienes asumen la función electiva legislativa, sólo se les exige como preparación saber leer o escribir, español o ingles. Si bien quienes legislan promedian haber alcanzado un título universitario, ello significa que muchos no lo tienen, e incluso, que algunos no hayan terminado escuela secundaria. No es sorprendente sin embargo, que algunos de los legisladores más diestros están en el grupo de quienes menos educación formal tienen.

Está tambien el factor tecnico, o el de la especificidad y complejidad de la legislación. Esta requiere conocimiento amplio, incluso mayor que aquel que puede ser ofrecido por un solo asesor. Por ello, el proceso requiere apertura, participación, ponderación, la consideración y evaluación de múltiples opiniones, y capacidad de discernimiento para atender a lo que resulten ser los mejores cursos de acción.

Las consultas escritas o habladas; el estudio de artículos y libros especializados por materia; la experiencia, conocimientos y datos que levantan los entes gubernativos y privados; la experiencia de las organizaciones e individuos; lo que se testimonia en vistas públicas y por escrito; todo ello, forma parte de la materia prima que orienta el trabajo de asesoramiento y la toma de decisiones. Cómo se vota, que se investiga, cómo se fiscaliza un asunto, cómo se da seguimiento a lo legislado, cómo se aprueba la legislación, cómo confeccionarla, entre otros, son elementos críticos sobre los cuales quienes legislan tienen que estar bien informados y asesorados.

Espacio de escepticismo

A estas alturas temprano en la lectura, usted estará comentando para sí propio, que lo descrito responde más bien a una aspiración, y que probablemente, ninguno de los ingredientes, procesos y contenidos que se requieren en la coctelera legislativa racional se pueden dar en la realidad.

Se sabe que gran parte de la legislación, ni siquiera se prepara por los representantes, ni por los senadores electos por el Pueblo, ni tampoco por sus asesores. Probablemente usted sepa que muchas leyes se preparan a petición de quien gobierna a bufetes privilegiados, o son preparadas por quienes presionan al Ejecutivo para que envíe esos proyectos a la Legislatura para ser aprobados. Quizás usted conozca tambien, que hay un grupo de masajistas de la legislación y de las investigaciones de las comisiones legislativas, que a veces orientan, y otras desorientan, y que en ocasiones desvían la atención a lo que intereses privados quieren.

Es claro, que tambien el cúmulo de cosas que se concentran y luego se consideran sin tiempo, ni ponderación, o que se aprueban a la brava en las cámaras legislativas, tampoco permite mucho discernimiento, y que normalmente se le hace muy poco caso a la minorías parlamentarias, como tampoco a muchos miembros de la mayoría. En demasiadas ocasiones los debates poco esclarecen o brindan historial sobre la intención legislativa, pues se diluye en discusiones que cuando no son torpes, parecen acefalas o desquiciadas.

Los vicios enumerados son sólo algunos de los que tiene el proceso político y el proceso legislativo, pero lejos de servir para argumentar que el asesoramiento que reciban quienes legislan está de más, ratifican la mucha falta que hace, de cara a lo que debe cambiar dentro de ese proceso. Superemos pues, el escepticismo.

Algunos consejos sobre el asesoramiento legislativo

I- Reclutamiento:

A- Al reclutar asesoramiento legislativo se debe tener presente que el objetivo del trabajo realizado allí es buscar, atender y procurar el Bien Común, y que el empleo de recursos públicos siempre debe servir para cumplir un fin público.

B- Se recluta por tanto, con arreglo a merito, capacidades, saberes, experiencia, y preferiblemente, a personas con vocación para el servicio público. Un contratista privado, puede entender y considerar 'la vocación por el servicio público' sobre todo a la hora de trabajar y facturar con honradez, mesura y cuidado; cuando decide no facturar sus reflexiones, tiempo de almuerzo, acompañamiento ocioso al asesorado, visitas a no se sabe donde, e intervalos inútiles, entre otros.

C- Quien contrata --el asesorado-- tiene que supervisar a quien asesora. Ello significa que no basta con fijar un tope de horas facturables. Necesita tambien escudriñar las facturas, y asegurarse que el tiempo que se factura fue en efecto empleado y el necesario en las tareas para prestar el asesoramiento.

D- El asesor reclutado debería servir solamente a un legislador. Pues cada legislador puede, y hasta es saludable que tenga, criterios distintos sobre una legislación o acto legislativo a los de otros. 'Ningún asesor debe servir a más de un amo'.

E- Debe definirse claramente en el contrato que constituye asesoramiento.

F- Debe desglosarse el tipo de asesoramiento y remunerarse diferencialmente. De este modo, asistir a una vista pública a escuchar y tomar notas, no debe costar lo mismo que asistir a la misma vista a interrogar. De igual modo, visitar una comunidad como observador o testigo, no debe suponer el mismo costo que hacer un estudio jurídico. Como tampoco la investigación jurídica debe ser más costosa que la redacción jurídica.

G- Si se está reclutando para ofrecer servicios profesionales, lo lógico es que quien los ofrece acredite una pericia y licencia en una profesión. Si no hay especialización alguna en quien presta los servicios, el tipo de contrato debe tener mucho menos remuneración.

H- Salvo excepciones de ultra especialización, es preferible tener un empleado a tiempo completo con pericia y conocimiento, que este allí disponible, que un contratista facturando fraccionadamente por hora.

II - El tema de la confianza en los asesores

A- Aunque 'la confianza' en quien ha de emplearse o contratarse en el marco legislativo es un criterio subjetivo importante, y a veces medular--tanto lo es que la inmensa mayoría de quienes allí trabajan se les clasifica como empleados de confianza-- si este empleado no posee las características de excelencia, conocimiento y experiencia, de poco servirá la confianza. Quien lo emplea, tendrá la confianza o certeza de que probablemente no podrá realizar ninguna tarea que requiera especialización, aunque casi de seguro tendrá que emplear a quien sí la tenga para poder completarla, o resignarse a no hacerla, o a que se haga pobremente.

B- En el servicio público el desempeño, preparación y remuneración van juntos, mientras que la confianza en su cálculo y evaluación sobran.

III - Límites al asesoramiento y a su contratación

A- Ningún asesor gubernativo debe ganar más que su asesorado y si ganase lo mismo debería aportar proporcionadamente en materia de tiempo.

B- Los asesorados deben emplear juiciosamente el tiempo y la pericia de quienes los asesoran, de lo contrario se incurre en un despilfarro de fondos públicos.

C- Cualquier contratista o empleado debe estar al tope de las cualificaciones y del grupo de los cualificados para lo que se le contrata o emplea.

D- Un contratista con remuneración escandalosa desalienta al empleado y al contratista honesto a quien se remunera modestamente. Además, el desparpajo en la cantidad que factura siempre despierta suspicacias.

E- Salvo información o detalles en que este involucrada la confidencialidad de una investigación, las facturas del contratista legislativo deben reflejar las tareas que realiza.

F- Deben existir guías precisas y aun clasificaciones para los contratos que se extienden en la Asamblea Legislativa. Las clasificaciones 'Asesor Legislativo' o 'Relaciones gubernamentales o comunitarias' en tanto pueden englobar todos los contratos y todas las tareas, no son razonables, ni racionales. Tampoco son coherentemente auditables. Tales clasificaciones generales sirven para encubrir la falta de criterios cualificatorios o pagos irrazonablemente altos.

G- Idealmente debiera existir un plan de clasificación de puestos en la Asamblea Legislativa junto a una descripción específica de la lista de tareas que se espera realice el empleado o contratado para cada puesto, clasificación o categoría.

IV - Racionalidad en el trabajo y asesoramiento legislativo

A- Cada comisión legislativa y cada oficina legislativa debe tener un plan de trabajo, con objetivos obligados cuando son mandatos de ley o reglamentarios; y con la lista de prioridades particulares de la agenda o programa de cada legislador. El reclutamiento de empleados y contratistas debe ser consonó con los objetivos y estrategias trazadas en ese plan.

B- Ese plan de trabajo debe ser revisado periódicamente con arreglo a prioridades de ejecutorias y servicios a ser prestados. El legislador que es nombrado a alguna comisión, debe asumir como tarea suya la revisión del funcionamiento de las agencias temáticas bajo esa comisión, su operación, la implantación de las leyes aplicables y la revisión periódica del funcionamiento y del ordenamiento de cada una.

C- Cada plan de trabajo --del legislador individual y el de las comisiones legislativas--debe contener y poner en marcha mecanismos de escucha profunda a las comunidades, a los funcionarios electos, a las organizaciones cívicas y a las personas en torno a los problemas inmediatos y a los de existencia prolongada. Esa misma escucha profunda debe abarcar el funcionamiento defectuoso de las instituciones y entes gubernativos, y la planificación de programas.

D- La comunicación con los entes gubernativos (del Ejecutivo, municipales, corporativos públicos) que afecten la gestión legislativa general y particular del legislador es fundamental.

E- La comunicación e interacción con organismos y entes fiscalizadores del gobierno es esencial.

F- La comunicación con los organismos de agencias federales interventoras es necesaria.

Sumatoria

Para implantar objetivos racionales de cumplimiento de la función legislativa que propulsen una gobernanza participativa, racional, sensible y democratizante son necesarios cambios de actitudes y de prácticas que resultan en la arbitrariedad, la reproducción del despilfarro, la perdida de energías y de recursos, y que pueden desembocar incluso, en casos de corrupción directa. Prevenir es la forma anticipada de gobernarse y de sentar las bases de lo que quiere cambiarse. Algo tan sencillo como quien asesora, y sobre cómo se contrata y recompensa, puede resultar determinante en la mejor utilización de los recursos públicos para fines públicos en la consecución del Bien Común.

*El autor es doctor, abogado, profesor y estudioso de los procesos legislativos y reglamentarios. Fue asesor y luego portavoz del PIP en la Cámara durante 24 años.